Staten som första kund

Nästan en femtedel av Sveriges ekonomi utgörs av offentliga upphandlingar, ungefär 1 200 miljarder kronor per år. Motsvarande andel i EU-blocket är 14 procent. Tack vare sin storlek och inköpens karaktär skulle offentlig upphandling kunna vara en kraftfull motor för teknikutveckling, innovation och därmed tillväxt i Sverige och Europa. 

I november 2025 presenterade EU-kommissionens expertgrupp för innovationsupphandlingar sin slutrapport, där de konstaterar att EU använder upphandling som drivkraft för innovation betydligt mindre än andra ledande ekonomier. Av all offentlig upphandling som sker i EU-området utgör innovationsupphandling endast 10,54 procent. Expertgruppen menar att EU-länderna endast ligger på halva sin potential: ambitionen borde vara minst 20 procent. 

Två pinfärska rapporter från kommissionen bekräftar denna bild: det är svårt att i praktiken få snurr på offentlig upphandling i syfte att driva innovation framåt. 

I de nya rapporterna kan man utläsa hur väl de olika medlemsländerna placerar sig utifrån nationella policyer, investeringar och faktiskt utfall. Finland toppar listan (som strong performer). Sverige (som modest performer) placerar sig på nummer 9 av 27. 

Innovationsupphandlingens två delar (där det offentliga både finansierar FoU och dessutom agerar som första kund) är båda två omistliga delar av innovationskedjan. EU-kommissionens rapporter har djupdykt i frågan om staten som första kund och det är här vi hittar förklaringen till Sveriges något mediokra placering. Sverige placerar sig i botten, som ”lowest performer” när det kommer att skriva köpekontrakt. Är Sverige en god forskningsfinansiär, men dålig kund? 

Enligt OECD är små och medelstora företag särskilt innovationsdrivande och deras största behov är just ett första kontrakt – en första kund. Här kan staten spela en viktig roll. Men som några startups i försvarssektorn sa till mig “tyvärr kommer vår första kund troligen inte att vara Sverige utan något annat land”. Svensk offentlig sektor gör bra ifrån sig när det gäller att ge stöd till att utveckla förkommersiella lösningar. Problemet verkar ligga i att köpa den. 

Jag tror att en del av förklaringen kan vara en kulturfråga. Rädslan hos enskilda tjänstemän av att göra fel. Tjänstemän granskas hårt av chefer, revisorer, domstolar och även medier. Om den ansvarige tjänstemannen skulle välja en ny, oprövad lösning som misslyckas leder det till kritik och kan innebära tuffa konsekvenser för den enskilde. 

I kommissionens rapport kallar man detta fenomen "konservativa upphandlare". Jag tycker det är en orättvis beskrivning. Det är inte de enskilda tjänstemännen det är fel på. Det är den straffande kulturen och de stelbenta regelverken som är det reella problemet. 

Hur får vi upphandlande aktörer att våga (och se möjligheterna med) börja använda upphandlingsinstrumentet i teknikutvecklande syfte? Staten skulle kunna ha en mycket viktig roll som ankarkund till små och medelstora företag och stimulera dem att skala upp. Vi har gjort det förr; utvecklingsparen ASEA och Vattenfall lade grunden för Sveriges moderna elnät och export av kraftteknik och Ericsson och Televerket teamade upp i att utveckla AXE-systemet. 

Jag tror att Sverige behöver prioritera och systematisera den del av innovationskedjan där det offentliga agerar första kund. I ett land som Sverige, som har en förhållandevis stor offentlig konsumtion, skulle detta vara särskilt betydelsefullt. 

Jag tror dessutom att en politisk signal är det som krävs. Jag har tidigare skrivit om detta när jag lanserade behovet av en förvaltningsreform, ”Axel Oxenstierna 2.0”. Sverige har en stor offentlig sektor. 1 200 miljarder skulle kunna göra stor nytta. 

Det faktum att Sverige gång på gång rankas som ett av världens mest innovativa länder har många förklaringar, men jag tror inte det är tack vare offentlig sektor som en krävande kund.

Om Sylvia Schwaag Serger

Sylvia Schwaag Serger är vd för IVA och professor i ekonomisk historia vid Lunds universitet. Sylvia är en av Sveriges mest erfarna röster inom innovation, teknik och samhällsutveckling. Hon har en gedigen internationell bakgrund och är en efterfrågad expert i medier kring Sveriges konkurrenskraft, framtidens industri, AI, ekonomisk historia och Kina.

Vill du komma i kontakt med Sylvia Schwaag Serger så är du välkommen att kontakta IVAs pressansvarig per.andersson@iva.se, 072-071 39 73. 

Tidigare vd-ord: 

En ny Schumandeklaration? Europeiska ledare skulle tjäna på att förstå att den gamla ordningen är över. Det behöver inte betyda att man ska acceptera kaos eller the survival of the fittest, eller ge upp på demokratin.

Picking winners. Är det dags att reflektera över statens roll i teknikutvecklingen? På flera håll ser vi nu att staten tar en betydligt mer aktiv roll i att prioritera teknikområden, innovationsmiljöer och ekosystem, samtidigt som man låter marknadskrafterna jobba.

Vad kan vi lära av en romersk kejsare? Det finns sådant vi kan kontrollera och sådant vi inte kan kontrollera. Kinas tempo i teknikutvecklingen och USA:s politiska svängningar kan vi inte göra något åt. Men Sverige och Europa kan i allra högsta grad kontrollera sitt eget öde.

Ambitiösa Sverige? Jag tror att ”Ambitious Australia” är angeläget eftersom Sverige befinner sig i en liknande situation. Visserligen ser Australiens industri annorlunda ut jämfört med den svenska, men jag tror att både Sverige och Europa har lärdomar att dra från Ambitious Australia.

Hur läser EU Kina? EU kan och bör inte kopiera Kinas modell. Europa har många strategiska fördelar, men vi behöver bli bättre på att omsätta vår vetenskapliga styrka till industriell och teknologisk kraft och vi behöver förbättra vår förmåga att agera mer samlat, strategiskt och snabbt.

Hårdvara som strategisk oumbärlighet – vad betyder det för Sverige? I den nya världen är det ingen självklarhet att Europa och europeiska länder har en plats vid förhandlingsbordet när viktiga beslut fattas. I den nya världsordningen handlar mycket om två saker: absolut styrka (det vill säga ekonomisk, teknologisk, politisk, militär styrka) eller strategisk oumbärlighet.